막강해진 통합집행부 견제할 '의회·주민참여 확대' 시급하다 입법조사처, 전남광주통합특별법 보고서 내 시군 자치구간 사무·재정권 차 개선 필요 지방세 확충 통한 자체재원 확보도 절실 이성오 기자 solee235@gwangnam.co.kr

2026년 03월 05일(목) 09:23

국회 입법조사처가 발간한 ‘광역 행정통합 특별법의 주요 내용과 향후 과제 : 전남광주통합특별시 설치를 위한 특별법을 중심으로’ 보고서 온라인 첫 페이지 갈무리.

광역행정통합으로 막강해진 집행부 권한을 견제하기 위해 지방의회와 주민참여의 확대가 시급하다.

또 통합특별시 출범 후 지속가능한 재원 마련을 위해 지방세 확충을 통한 자체재원 확보가 절실하다.

국회입법조사처(처장 이관후)는 최근 ‘광역 행정통합 특별법의 주요 내용과 향후 과제: 전남광주통합특별시 설치를 위한 특별법을 중심으로’라는 주제의 보고서를 통해 이런 지적을 내놓았다.

국회를 통과한 특별법의 주요 내용을 살펴보고, 향후 광역 간 행정통합이 성공적으로 안착하기 위한 향후 과제를 제시한 것이다.

입법조사처는 전남광주통합특별시 출범 관련해서 제안한 향후 과제는 다섯 가지다.

통합특별시의 자치구와 시·군 간의 자치역량을 균등하게 보장하는 제도 설계를 비롯해 △집행부 견제를 위한 지방의회 및 주민참여 역할 확대 △지방재정 구조 개편과 지속가능한 재원 마련 △광역 간 통합 절차와 특례 부여에 대한 법적 기준 마련 △주민의사 수렴 등 숙의민주주의를 위한 절차 보완이다.

입법조사처는 “특별법 통과로 막강한 권한을 지닌 단체장이 생기는데, 이를 감시하고 견제할 기능이 상대적으로 부족하다”며 “통합특별시의 집행부를 효과적으로 감시·견제할 수 있도록 지방의회 역할을 강화하고, 주민참여 제도의 활성화 방안이 필요하다”고 지적했다.

이를 위해 우선 지방의회의 지위와 다양성을 강화할 것을 당부하며 “광역의회의원 정수를 늘리고, 비례대표의원 비율을 높이는 한편, 기초의회의 경우 중대선거구 확대 등 선거제도의 개선이 요구된다”고 밝혔다.

또 주민참여제도인 주민조례발안, 주민투표, 주민소환, 주민감사청구, 주민소송 제도에서 주민의 참여권한을 늘리기 위한 개편도 요구했다

지방재정 구조 개편과 지속가능한 재원 마련을 위해 통합 이후 현행 지방세, 보통교부세, 조정교부금 구 조 등을 합리적으로 개편해야 할 것도 당부했다.

현행 지방세 구조를 종합적으로 검토해 통합특별시의 지방세 체계를 확립하는 것을 비롯해 △통합특별시 소관 시·군·자치구에 대한 보통교부세 교부 방식의 명확한 설정 △통합특별시의 조정교부금 체계의 확립 : 균형발전기금을 신설할 경우 조정교부금과의 역할 정립 등이 필요하다고 지적했다.

입법조사처는 “정부는 통합특별시에 4년간 20조 원을 지원한다고 발표했지만 재원을 마련하는 구체적인 재원 마련 방안은 제시하지 않았고, 현재 통과한 특별법에도 포함되지 않았다”며 “통합특별시 출범 후 지속가능한 재원 마련을 위해서는 국세의 지방세 이양, 지방세 신세원 발굴, 조례를 통한 지방세 도입 등을 검토할 필요가 있다”고 밝혔다.

아울러 입법조사처는 “시·군과 자치구 간에는 사무와 재정권한 에 명백한 차이가 있다”며 “이를 제도 개선을 통해 극복하는 후속작업이 필요하다”고 강조했다.

예를 들어 시·군과 다르게 자치구에서 처리하지 않고 직접 특별시·광역시에서 처리하는 사무가 14개 분야 42개 업무에 이른다.

또 11개 지방세 세목 중 광역시는 9개를, 소관 자치구는 2개를 징수한다. 반면 광역도는 6개를, 소관 시·군은 5개를 징수한다.

행정안전위원회는 이와 관련해 통합특별법 심사 과정에서 통합특별시 내 자치구의 행정·재정적 자치권을 확대·조정하는 방안과 통합 이후 자치구 의 보통교부세 산정 및 직접 교부방안에 대해 적극 검토할 것을 주문하는 부대의견을 채택한 바 있다.

입법조사처는 또 “지방행정체제의 개편 과정에 지역주민의 의사가 반영될 수 있도록 합리적인 절차 마련이 필요하다”고 밝혔다.

이번 통합특별시 논의에서 가장 문제로 지적된 사항이 주민의사를 수렴하고 반영하는 숙의민주주의 절차가 미흡했다는 점을 지적하며 “이제라도 주민들에게 충분한 설명과 이해를 구하는 절차를 마련해야 한다”고 당부했다. 또 이후 행정통합을 준비하는 지역들을 위해서라도 숙의민주주의 절차를 제도화하는 노력이 필요하다고 덧붙였다.

현행 법에 광역자치단체 간의 통합 절차와 주요 특례 부여 기준 등을 정한 명확한 법적 규정이 없다는 빈틈도 지적했다.

입법조사처는 “기본적으로 행정통합을 하려는 모든 시·도에 동일하게 적용되는 원칙 규정이 필요하다”며 “합리적 기준을 마련하기 위한 중앙·지방정부, 주민, 전문가들이 참여하는 절차가 요구된다”고 밝혔다.